בשנת 2019 מערך החוץ של מדינת ישראל כלל פעילות מבוזרת של למעלה מ-35 משרדי ממשלה וגורמי ממשלה אחרים, וזאת לצד משרד החוץ, בהיקף תקציבי כולל של כ-2.3 מיליארד ש"ח וכ-4,500 עובדים בארץ ובחו"ל – כך קבע מבקר המדינה בדו"ח חריף על מצב מערך החוץ הישראלי. על פי הדו"ח, תמונת המצב בנוגע להעסקת העובדים במערך זה, תקציבו והפעילות של כלל הגורמים אינם מוצגים באופן מרוכז בתוכניות העבודה הממשלתיות ובתקציב המדינה.
מערך החוץ יצר מנעד רחב של תחומי השקה, חפיפה, הקבלה והשלמה בכל הקשור לעיסוק בסוגיות שונות בזירה הבין-לאומית. נמצא שבעת ובעונה אחת, סוגיות אלה מטופלות הן על ידי משרד החוץ והן על ידי משרדי הממשלה וגורמי ממשלה אחרים, באותן מדינות וארגונים בין-לאומיים, ולא פעם גם מול אותם גורמים ממשלתיים ומדינתיים זרים, דבר שהוביל לחוסר תיאום, סנכרון ושיתוף פעולה בין הגופים האלה.
"החלטות הממשלה בדבר גיבוש אסטרטגיה לאומית לפעילות מדינת ישראל בזירה הבין-לאומית, תוך ייעול הקצאת משאבי המדינה, טרם יושמו", קובע המבקר. "אין תחימה של סמכויות והגדרת תחומי פעולה וגבולות גזרה בין משרד החוץ ובין עשרות גופי הממשלה האחרים הפועלים בזירה הבין-לאומית, ולא נעשתה בחינה ועבודת מטה בנוגע למודל העבודה הראוי, באופן שמקשה על עבודת הגופים השונים בתחומי הפעילות המשותפת שלהם וביכולת שלהם ליצור הסדרי תיאום וקשרי גומלין יעילים".
הממשלה טרם הגדירה גורם שיהיה אחראי לתיאום בין גופי הממשלה הפועלים בזירה הבין-לאומית ותכלולם. הדבר נדרש לנוכח שינויים והתפתחויות מהירים במפות האינטרסים העולמיים, והצורך ליצירת תמונת מצב כוללת ורחבה תוך מיצוי מלוא הידע הקיים במישור הבין-לאומי. כמו כן לא הוגדר מנגנון מסודר, נוהל ברור או פרקטיקה קבועה ושוטפת לצורך עדכונים הדדיים של משרדי הממשלה וגופי ממשלה אחרים, באופן המקשה על ריכוז מאמץ בזירה הבין-לאומית.
המבקר גם מותח ביקורת על תהליך הגיבוש של תקציב משרד החוץ לשנת 2019: "הקיצוץ הניכר (בשיעור של 14.7%) בבסיס תקציב משרד החוץ לשנת 2019 ביחס לתקציב 2018, הוביל למשבר תקציבי במשרד. כתוצאה מכך פעילויות רבות, לרבות פעולות ליבה, לא התקיימו, דבר שעלול להשפיע על יחסי החוץ של מדינת ישראל, על השירות לאזרחים בחו"ל ועוד".
משרד האוצר הוביל מהלך לסגירת נציגויות דיפלומטיות של ישראל בחו"ל, אף על פי שהצעתו לא נשענה על בחינה יסודית של השפעות פעולה זו על יחסי החוץ של ישראל. החלטת הממשלה בדבר סגירה מדורגת של שבע נציגויות, טרם יושמה, זאת בעקבות החלטת הדרג המדיני. משכך, משרד האוצר לא העביר את התוספת התקציבית החד-פעמית שהותנתה בסגירת הנציגויות כאמור.
מנגד, המבקר מציין לשבח כי "עשרות גופי ממשלה הפועלים בחו"ל הרחיבו את הממשקים עם גופים ממשלתיים זרים, עם ארגונים בין-לאומיים ועם חברות אזרחיות בעולם באופן שיוצר עבור מדינת ישראל הזדמנויות לשיפור מעמדה בעולם ולחיזוק תדמיתה".
"משרד החוץ נוקט יוזמות לקידום האינטרסים של מדינת ישראל בעולם ובכלל זאת יזם הקמת פורום גלובלי, בשיתוף משרדי ממשלה אחרים, שמטרתו התמודדות עם משבר האקלים. משרד ראש הממשלה קידם בשנת 2019 הקמת ועדה בין-משרדית שמקיימת עבודת מטה סדורה למיקוד פעילות הממשלה ולבניית אסטרטגיה, תוך תיאום ושיתוף פעולה בין-משרדי, בתחום הפיתוח הבין-לאומי".
המבקר ממליץ כי "בהינתן הביזור בפעילות מערך החוץ הממשלתי יש לפעול ליישום החלטות הממשלה בנושא זה ובכלל זאת לכנס ועדת מנכ"לים לצורך קביעת יעדים אסטרטגיים לאומיים משותפים למערך החוץ הממשלתי תוך יצירת מנגנון הפעלה מיטבי, למפות את כל משרדי הממשלה והגורמים הממשלתיים הפועלים מטעם מדינת ישראל בזירה הבין-לאומית ולהגדיר את מקומו של משרד החוץ במארג זה. כל זאת תוך בחינת אפקטיביות הביצוע של כלל גופי המערך וכנגזרת מהאסטרטגיה הלאומית ובהתאמה להתפתחויות במרחב הטכנולוגי העדכני".
"על מנת לנהל את מערך החוץ המבוזר מומלץ למנות גורם ממשלתי אשר יתכלל את פעילות כלל הגורמים במערך ויפעל להסדרת מנגנוני תיאום, שיתוף פעולה ועדכון הדדיים. כמו כן, ראוי לקבוע תחומי אחריות, סמכות וגבולות גזרה של הגורמים הפועלים בזירה הבין-לאומית. ראוי כי כל גורם ממשלתי הפועל בתחום החוץ יגבש תוכנית עבודה בתחומי פעילותו ואחריותו בהלימה ליעדים האסטרטגיים הלאומיים תוך קביעת מדדים לבחינה והערכה עתידית, וכי כלל התוכניות יגובשו לכדי תכנית ממשלתית אחת".
מומלץ לבחון את תקציב מערך החוץ, באופן שיותאם לתחומי האחריות, ליעדים ולמנגנון ההפעלה של כל גורם ממשלתי במערך זה, על בסיס עקרונות של יעילות ואיגום משאבים. כמו כן, מומלץ לבחון הצגה מתכללת בתקציב המדינה של כלל הקצאת המשאבים במשרדים ובגופים השונים לפעילות מערך החוץ.
ראוי כי הקצאת תקציב למשרד החוץ תיעשה בהידברות בין משרד האוצר למשרד החוץ לאחר עבודת מטה מסודרת המאזנת בין השיקולים התקציביים לשיקולים המדיניים-דיפלומטיים, בראי התקציב הכולל המוקצה לפעילות מערך החוץ וחלוקתו בין הגורמים השונים הפועלים בזירה זו. מומלץ כי משרד האוצר בשיתוף משרד החוץ ישקלו ייחוד תקנה תקציבית לתשלומי האו"ם שלא תהיה מושפעת מהשינויים בתקציב משרד החוץ, זאת לצורך מניעת עיכובים בהעברת התשלומים, אם הם אינם נובעים מהחלטות מדיניות.
ראוי כי ההסכמות התקציביות שיגובשו יתנו ביטוי להוצאות קשיחות וגמישות לצד ייזום תוכנית התייעלות ברת-יישום, שימנעו את שיבוש פעילות משרד החוץ ויאפשרו לו להמשיך למלא את ייעודו. על משרד האוצר ומשרד החוץ לגבש מתודולוגיה ומנגנון להתחשבנות הדדית בגין התייקרויות או הוזלות במדינות בהן פועלות הנציגויות הדיפלומטיות.
המבקר כותב לסיכום כי "מדינת ישראל נאלצת להתמודד באופן יום-יומי עם אתגרים מורכבים ולפעול להבטחת חוסנה הלאומי ולמיצוב מעמדה והישגיה בעולם. האילוצים שבהם פועלת המדינה – תקציביים, ביטחוניים ואחרים – מדגישים ביתר שאת את ההכרח שמערך החוץ יפעל על פי תכנון מוקפד וחשיבה אסטרטגית, תוך ניצול יעיל של המשאבים הכספיים ושל מוקדי הידע. על כן, על ממשלת ישראל וזרועותיה לבחון רפורמה כוללת במערך החוץ של ישראל, במטרה להצעידו קדימה ולשמור על חוסנה של מדינת ישראל ועל מעמדה הבין-לאומי".
משרד החוץ: "הדו"ח מפנה אצבע מאשימה לאגף התקציבים במשרד האוצר"
תגובת משרד החוץ לדוח מבקר המדינה: "דו"ח מבקר המדינה על משרד החוץ הוא דו"ח מקצועי ומעמיק שמעיד על בחינה רצינית של הנושאים בהם הוא עוסק. הן בתחום מערך החוץ של המדינה ובעיקר נושא המשבר התקציבי של משרד החוץ. הדו"ח מצביע באופן ברור על כך שהגוף המקצועי ביותר, עם הראייה הרחבה ביותר של נושאי חוץ הוא משרד החוץ. זו גם צורת העבודה במדינות רבות ברחבי העולם. למשרד החוץ יכולת ייחודית במערכת הישראלית, ידע כולל ורחב ופריסה בכל רחבי העולם".
"הדו"ח מפנה אצבע מאשימה לאגף התקציבים במשרד האוצר על התנהלות לא מקצועית שבאה לידי ביטוי הן בהחלטה לסגור נציגויות ישראל בחו"ל, אשר לא נסמכה על בחינה מקצועית וסדורה, ואף יותר מכך על הכנת תקציב ללא תיאום כלל עם אנשי משרד החוץ אשר ראו לראשונה את הצעת התקציב שלושה ימים בלבד טרם הגשתו לאישור הממשלה".
"הדו"ח מצביע על כשל בתהליך תקצוב משרד החוץ השנת 2019. המסקנה הנובעת היא חד משמעית ומדגישה הצורך בהגדלת התקציב העומד לרשות משרד החוץ כמו גם על הצורך בקיום הליך סדור של קביעת תקציב הולם למשרד החוץ בעתיד, שיכלול גם היוועצות בין אנשי האוצר לבין הגורמים המקצועיים במשרד החוץ לפני הצגת התקציב לממשלה, אשר יאפשר התייחסות מתאימה מצד משרד החוץ להצעת התקציב".
מנכ"ל משרד החוץ, יובל רותם, אמר בתגובה לדו"ח: "אני קורא לאנשי האוצר ללמוד כל מילה וכל עמוד בדו"ח הזה, שמציג בצורה חד משמעית את הפגיעה במשרד החוץ לאורך שנים ובעיקר בתקציב 2019. מדינת ישראל זקוקה למשרד חוץ חזק והדרך להגיע לכך היא בתקצוב ראוי שמאפשר פעילות מתאימה על מנת להתמודד עם האתגרים המדיניים המהותיים העומדים בפנינו".
שר החוץ ישראל כ"ץ אמר בתגובה לדו"ח: "בחודשים האחרונים בהם מדינת ישראל והעולם כולו מתמודדים עם משבר הקורונה, הוכיח שוב משרד החוץ את חשיבותו לחוסן הלאומי של ישראל ואת מרכזיותו בפעילות של ממשלת ישראל בעולם, בין אם בהשבת אזרחי ישראל לארץ בתקופת המשבר ובין אם בפעילות בעולם כולו להבאת ציוד הכרחי להתמודדות עם המגפה".
ואת כל הגופים האלו צריך להכפיף למשרד החוץ? בשביל מה? כדי שיהיה עוד ברקס בכל תהליך? בעולם גלובלי לכל משרד ממשלתי יש זיקה לחו"ל, לדוג' משרד הכלכלה עושה הסכמי יבוא יצוא, למה לסבך את משרד החוץ איפה שלא צריך??? זה מיותר…
זה לא באמת מענין , התקופה האחרונה היא הטובה ביותר ביחסי החוץ של ישראל בהנהלתו של בנימין נתניהו , סתם מחפשים בעיות , כנ"ל בקורונה !!!